WASHINGTON, DC – La política industrial está haciendo furor hoy en día. En Estados Unidos, el presidente Joe Biden ha sancionado leyes que ofrecen cientos de miles de millones de dólares en incentivos y financiamiento para energía limpia y la fabricación doméstica de semiconductores. En la misma sintonía, Donald Trump lanzó una guerra comercial con China en nombre de revivir la industria norteamericana. Funcionarios demócratas y republicanos coinciden por igual con este cambio de mercados libres hacia una planificación gubernamental.
Ahora bien, la política industrial siempre funciona mejor en la teoría que en la práctica. Siempre hay factores del mundo real que pueden frustrar los esfuerzos por parte del estado por revitalizar el sector manufacturero e impulsar significativamente la cantidad de empleos manufactureros.
Las políticas actuales en Estados Unidos plantean los mismos interrogantes que ya se han formulado antes respecto de la política industrial. ¿Por qué deberíamos esperar que el gobierno haga un buen trabajo a la hora de elegir ganadores y perdedores o que asigne recursos escasos mejor que el mercado? Si el gobierno interviene en los mercados, ¿cómo va a evitar la ampliación de metas, el clientelismo y la corrupción?
En el mundo real, está claro que los planificadores gubernamentales carecen del control para hacer que una política industrial tenga éxito en el largo plazo. Biden puede subsidiar la manufactura de semiconductores a punta de lapicera, pero no puede agitar una varita mágica para crear trabajadores que estén calificados para abastecer las plantas de fabricación de chips. Deloittee estima que la industria de semiconductores de Estados Unidos enfrentará una escasez de 90.000 trabajadores en los próximos años. Este mes, Taiwan Semiconductor Manufacturing Company anunció que debe demorar la producción en una fábrica de Arizona, debido a una falta de trabajadores con la experiencia y la capacitación adecuadas.
Tampoco los responsables de las políticas en Estados Unidos pueden impedir que otros países tomen represalias e intervengan para impulsar sus propias industrias favorecidas. Consideremos los aranceles de Trump, que el entonces secretario de Comercio Wilbur Ross defendía como un caso de beneficios concentrados y costos difusos. Si bien todos los norteamericanos podrían tener que pagar 0,6 centavos más por una lata de sopa, decía, el país, a cambio, se vería beneficiado con un impulso del empleo en el sector manufacturero.
Este argumento parecía suponer implícitamente que ningún otro país tomaría represalias. Pero Aaron Flaaen y Justin Pierce, ambos economistas de la Reserva Federal de Estados Unidos, sostienen que Estados Unidos sufrió mayores pérdidas en el empleo manufacturero doméstico debido a las represalias de lo que se benefició con la protección de las importaciones. Y como los aranceles hicieron subir el costo de los bienes intermedios utilizados por las empresas norteamericanas, Flaaen y Pierce concluyen que el traspaso de una industria de una exposición arancelaria relativamente ligera a otra relativamente pesada tuvo como consecuencia una reducción del 2,7% del empleo manufacturero.
La Ley de Reducción de la Inflación (IRA) de Biden ofrece 370.000 millones de dólares en créditos fiscales y otros incentivos para proyectos de energía limpia en Estados Unidos. Sus subsidios colocan a los aliados norteamericanos en una desventaja artificial en industrias como la producción de baterías y la fabricación de vehículos eléctricos (VE). No sorprende que Corea del Sur y la Unión Europea hayan respondido con sus propios subsidios. El presidente francés, Emmanuel Macron, ha advertido que la IRA podría “fragmentar a Occidente”.
Nada de esto es un buen augurio. Las políticas industriales de ojo por ojo distorsionan los precios relativos y reducen la eficiencia económica al priorizar el capricho político por sobre la ventaja comparativa. En la medida que más países adopten subsidios, mitigarán el impacto de los subsidios en otras partes. La política industrial le prende fuego al dinero de los contribuyentes.
Otra razón por la que fracasan las políticas industriales es porque los políticos no pueden resistir la tentación de usar fondos públicos para promover objetivos no relacionados. Por ejemplo, en febrero, la administración Biden les exigió a las empresas que reciben subsidios federales para la fabricación de semiconductores que garanticen una atención infantil asequible para sus trabajadores. ¿Pero qué pasa si no hay una disponibilidad inmediata de suficientes trabajadores para ocuparse de guarderías cerca de las plantas de chips? Esos aditamentos reducen la efectividad de los subsidios.
Asimismo, las empresas que adhieren más estrechamente a las opiniones más amplias en materia de política social de la administración podrían verse favorecidas y afianzadas políticamente, reduciendo la competencia de mercado, desalentando el ingreso de nuevos participantes y debilitando el dinamismo económico. Muchas veces, los objetivos de las políticas sociales están en conflicto con los objetivos industriales. La administración Biden quiere respaldar la mano de obra organizada, pero también quiere acelerar la transición verde. Sin embargo, el sindicato United Auto Workers está haciendo demandas agresivas en las negociaciones con las automotrices en tanto esas empresas enfrentan mayores costos en su traspaso a la producción de VE. Si los trabajadores siguen de huelga el mes próximo, eso desestabilizará aún más a la industria norteamericana.
Esto no quiere decir que nunca se deba utilizar la política industrial. Operation Warp Speed (que aceleró el desarrollo y la distribución de vacunas contra el COVID-19) y la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada de Defensa son dos buenos ejemplos de cómo el gobierno puede orientar exitosamente a una industria específica hacia objetivos específicos. “Específicos” es la palabra clave en todo esto. Hacer que todo el sector manufacturero (con un foco particular en los estados oscilantes en la elección presidencial de 2024) tenga una apariencia no específica de su gloria pasada es un objetivo demasiado vago, demasiado amplio y demasiado ambicioso -especialmente cuando se lo combina con la lucha contra el cambio climático, la defensa de objetivos sociales progresistas y la protección de la seguridad nacional de Estados Unidos.
¿Qué debería hacer, en cambio, Estados Unidos? Primero, para salvaguardar la seguridad nacional, debería identificar un conjunto limitado de bienes específicos que genuinamente garanticen que haya controles de las exportaciones y de la inversión. Segundo, debería invertir fondos públicos en investigación e infraestructura básica -no porque eso vaya a crear empleos manufactureros, sino porque aumentará la productividad, el crecimiento salarial, la innovación y el dinamismo en términos más amplios.
Tercero, debería adoptar un impuesto al carbono para reducir el precio relativo de la tecnología verde. Eso aceleraría el desarrollo tecnológico y permitiría que el mercado determinara qué tecnologías son las más auspiciosas. Si la adopción global generalizada de tecnologías verdes es el objetivo dominante, las barreras comerciales son particularmente problemáticas, ya que desacelerarán el adopción -particularmente entre los países de bajos ingresos- y reducirán el papel de la tecnología verde en la lucha contra el cambio climático.
Finalmente, Estados Unidos debería invertir en todos los trabajadores, en lugar de intentar retrasar el reloj a la época de oro de la manufactura. Eso implica aumentar los subsidios al ingreso devengado para respaldar la participación en la fuerza laboral, invertir en capacitación para forjar habilidades y aumentar los salarios, y reducir las barreras que enfrentan los trabajadores a partir de la política social y de instituciones del mercado laboral anticompetitivas.
Una de las pocas características compensatorias del populismo norteamericano ha sido su renovado foco en los trabajadores. Pero las soluciones populistas y nacionalistas no funcionan. Debemos centrarnos en políticas que promuevan la prosperidad masiva. Es algo que les debemos a los trabajadores.
Publicación original en: https://www.project-syndicate.org/commentary/industrial-policy-why-it-fails-biden-subsidies-trump-tariffs-by-michael-r-strain-2023-08/spanish
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